解讀《廣東省電梯安全監管改革方案》

    廣東是全國電梯保有量最大的省,截至2011年底,全省在用電梯達35.93萬臺,并以年均20%左右的幅度增長,電梯總量占全國1/6,排在全國首位。全省電梯制造單位79家、安裝改造維修單位622家(維保企業總數居全國之首,約占全國1/5)。隨著我國經濟持續發展和城市化進程的加速,電梯保有量不斷增長,電梯運行安全問題,已經成為社會廣泛關注的熱點。為此,廣東省質監局在廣泛調研和征求社會各界意見的基礎上,制定了《廣東省電梯安全監管改革方案》(以下簡稱《方案》),經國家質檢總局和廣東省政府批復同意先行先試,已于5月11日在廣州和東莞兩市開展試點工作。

    《方案》的目的是:著力解決制約電梯安全監管的深層次矛盾和問題,進一步理順電梯制造、安裝、使用、管理等各環節權責關系,以電梯維保和檢驗工作為改革的重點和突破口,建立電梯事故責任險制度,完善電梯維修資金制度,構建起權責清晰、職責明確的電梯安全運行責任鏈條,形成以電梯安全主體責任落實為核心,電梯使用、管理單位人員安全意識增強,社會救助及時,各方監督有力的運行機制。

    《方案》的最大亮點是,對現有的管理體制和機制的調整和突破,不僅打破了以往以行政監管為主的監管模式,通過廣泛引入政府和社會相關組織和機構、行業協會、保險公司甚至包括廣大人民群眾等社會監管因素,營造多方齊抓共管的電梯安全監管格局,從而逐步建立健全推動特種設備科學發展的體制機制。這對推動政府職能轉變,充分發揮社會組織的社會管理作用將起到開創性的作用。

一、安全監管的存在問題

    根據日常電梯安全監管的情況,廣東省質監局總結出五個方面的問題:一是安全責任鏈條不夠明晰。電梯運營中的所有權、使用權、物業管理權、技術管理權(維修、維 保、檢驗權)和具體使用者往往是多個主體,相互推卸責任。二是維保環節惡性競爭。由于權責不清和利益驅動,導致“質次價低”的維保公司充斥市場。三是檢驗環節職責混淆。定期檢驗替代監督檢驗,行政監管部門既當“裁判員”又當“運動員”,不利于電梯安全主體責任的落實。四是社會救助和制約機制缺失。目前,仍未在電梯領域建立起事故責任險制度,難以形成保險特有的風險防范監督和社會救助的杠桿作用。五是維修改造資金難以落實。電梯是長期、頻繁使用的公用設備,而當前在電梯維修更新資金如何提取使用上,缺乏制度和程序上的設計,資金難以保障。

    針對上述五個問題,廣東省質監局制定、實施《方案》,系統性地提出了“明確一個責任,實施兩項改革,建立兩個制度”的改革措施,旨在改變目前電梯安全監管模式、監管理念和做法已經不符合市場經濟發展需要和政府職能轉變要求的狀況。

二、明確一個責任

    《方案》通過確定電梯安全權責關系,明確了“使用權者”的首負責任,將“使用權者”作為第一責任人,對事故受害方承擔第一賠付責任。此舉將切實解決多年來因電梯運營中的多個主體責任不清、維保環節混亂等困擾電梯安全監管的難題。

    一是確定了“使用權者”和明確了“首負責任”。電梯的“使用權者”就必須履行規定的各項使用權責任和義務,并在辦理特種設備使用登記證時予以明確。當發生電梯事故或故障造成損失時,“使用權者”對事故受害方承擔第一賠付責任。只有當受害者自愿直接追究其他相關責任者時,第一責任者才免于承擔首負責任。電梯的“使用權者”有權聘請有資質的維保和檢驗單位依法開展電梯維保和檢驗工作;有權收集可能影響電梯安全運行的制造、安裝、維修、檢驗和使用的相關資料,并要求相關單位和個人予以確認;有權對造成電梯事故的制造企業、安裝企業、維保企業、檢驗單位和使用者追索相關損失。

    二是電梯所有權和使用權既可以相統一也可以相分離。當電梯所有權和使用權相統一時,“所有權者”享有和履行“使用權者”的權利和義務;當電梯所有權和使用權相分離時,必須由“所有權者”通過授權或委托的方式指定“使用權者”,并通過格式化合同明確“使用權者”的權利和義務。電梯安裝后,開發商或建設單位尚未將電梯交付電梯產權所有者的,該開發商或建設單位或其聘請的物業管理公司為電梯“使用權者”,必須承擔《特種設備安全監察條例》和格式化合同明確規定的“使用權者”的各項責任和義務。

    三是將電梯維護保養工作納入制造企業售后服務范疇予以明確。電梯制造企業應當在產品隨機資料中明確電梯維保的注意事項,從而指導“使用權者”選擇的維保企業對電梯進行正確的維保。電梯制造企業應當在產品出廠說明書中明確電梯或重要部件的正常使用年限,當電梯運行接近正常使用年限時,“使用權者”有權向原制造企業咨詢,制造企業應當就電梯更新、改造、移裝、報廢提出建議并向行政監管部門報告。電梯“使用權者”不采納制造企業的意見和建議時,免除制造企業的對應安全責任。

    四是特種設備安全監管部門負責規定統一格式的電梯檢驗合格標志,列明電梯的設備注冊代碼、使用單位、制造單位、維保單位、檢驗單位、下次檢驗日期、應急救援電話,由檢驗機構填寫后交“使用權者”,并由“使用權者”責任人簽名確認后在電梯內張貼和按時更換。

三、改革兩種模式

(一)改革電梯維保運作模式,消除當前“使用權者”傾向于選用“質次價低”的維保單位現象,構建以制造企業為主體的職責體系。

1.電梯維保的行業現狀

    據了解,廣東省電梯維保行業地區之間發展不平衡,主要集中在珠三角地區。僅廣州、深圳、佛山、東莞4個城市的維保企業總和就達到500家,已經超過廣東省電梯維保企業總和的80%。而分布在東西兩翼的維保企業較少,只占到10%左右。這4個城市在用電梯數量也最多,其總和已經超過全省在用電梯總和73%,這也和地區經濟發展水平相吻合。

    此外,廣東的電梯維保企業主要有4種類型:一是電梯制造企業下屬的維保公司;二是分別具有安裝和維修資質的公司;三是具有單獨維修資質的公司;四是物業公司下屬的電梯維修公司。此外,外省注冊且在廣東省設立分支機構或分公司的企業也不在少數。這些企業流動性較大,且復雜多變。由此,廣東省電梯維保市場形成了省內、省外維保企業并存的格局。

    目前,電梯維保只有很少的比例是由原制造廠家負責的,本來最有能力對電梯維護保養的是電梯制造企業,但在現實中,電梯制造企業在維保市場中僅占22%,大多數維保是由社會上的維保公司在承擔。由于責任鏈條不清晰,主體責任落實不到位,現在電梯維保市場實際上處于一種“劣勝優汰”的惡性競爭環境中,“使用權者”傾向于選用“質次價低”的維保單位,而最有能力承擔維保職責的制造企業卻無法成為維保市場的主體力量。

2.電梯維保的存在問題

    近幾年,雖然廣東省未發生惡性電梯事故,且各類電梯事故總體呈現下降趨勢,很大程度上是由于廣東省各級政府嚴格監管、嚴格抽查,專項治理遏制的結果,但是就維保企業和維保市場而言,深層次的問題還沒有得到根本解決。一些電梯維保企業特別是一些小型企業和省外辦事機構,管理制度不健全、不落實,安全意識淡漠,違法違規行為時有發生,電梯維保質量存在隱憂。

    一是掛靠現象比較嚴重。一些有資格證書的維修人員通過掛靠方式,游走在幾家企業之間,掛靠企業與被掛靠企業之間形成了“松散型”伙伴關系,復雜多變,比較隱蔽,且屢罰屢犯、屢禁不止,給政府監管帶來一定難度。如不徹底解決這個問題,必將殃及維保行業健康發展,最終危及廣大乘客的人身安全。

    二是“低價維?!?,偷工減料,以次充好。調查顯示,有68%的維保企業認為目前廣東省電梯維保市場最大的問題是:低價惡性競爭;有80%的維保企業對低價惡性競爭有所擔心,認為低價惡性競爭導致企業利潤攤薄,為彌補利潤損失,維保企業會產生偷工減料行為,降低電梯維保質量。一些低價維保企業甚至通過減少保養項目來彌補成本壓力,致使維保質量下降,直接威脅了廣大公眾的乘梯安全。據業

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